CUARTO INFORME: El proyecto de ley de extranjerización de tierras del gobierno nacional, un nuevo estatuto legal del coloniaje

Cuarto informe. Abril, 2026

Pablo Volkind, Matías Oberlin y Julieta Caggiano

Desde el Observatorio de Tierras del PRIHA (FCE-UBA) sostenemos y advertimos que la propuesta de modificación del régimen de tierras rurales —presentada por el gobierno como ley de “Inviolabilidad de la Propiedad Privada”— marca un punto de inflexión regresivo en materia de soberanía territorial.

Lejos de fortalecer derechos, el proyecto debilita las capacidades estatales de regulación y abre el territorio a una lógica de mercado sin resguardos suficientes. Por eso, más que una ley de protección, entendemos que se trata de una “ley de extranjerización” que pone en riesgo el acceso del pueblo argentino a los bienes comunes.

Este giro favorece una mayor concentración y presión sobre el mercado de tierras: puede impulsar el aumento del valor en zonas de mayor demanda, dificultando el acceso para poblaciones locales y proyectos productivos. A la vez, profundiza el riesgo de restricciones en el acceso a ríos, lagos, nacientes y caminos, afectando tanto el derecho al agua como usos sociales básicos como el turismo, el deporte y el esparcimiento.

Impulsado por el gobierno nacional y defendido públicamente por el ministro Federico Sturzenegger, este proyecto no introduce un ajuste técnico: redefine el rol del Estado sobre la tierra y reconfigura, en los hechos, el sentido mismo del derecho de propiedad en la Argentina.

Proponemos analizarlo en tres planos —fundamentos, contenido y consecuencias— para dar cuenta de la profundidad de este cambio.

1. Fundamentos: cambio de paradigma en la concepción de la tierra y la propiedad

La iniciativa se inscribe en el paquete denominado “Ley de Inviolabilidad de la Propiedad Privada”, impulsado por el ministro de Desregulación, Federico Sturzenegger. En sus fundamentos, el proyecto cuestiona la noción de utilidad pública y busca blindar el derecho de propiedad como un derecho prácticamente absoluto, por encima de restricciones sociales, ambientales y colectivas.

Este enfoque no es menor: supone un desplazamiento respecto de una tradición jurídica que, en distintos momentos históricos, reconoció que el derecho de propiedad no es ilimitado, sino que se encuentra condicionado por el interés general.

En esa tensión se inscriben los derechos sociales y ambientales, así como el principio de progresividad, que obliga al Estado no solo a garantizar derechos individuales, sino también a avanzar —sin retrocesos— en la protección de intereses colectivos. En este marco, la orientación del proyecto implica una redefinición regresiva del equilibrio entre derechos individuales y bienes comunes.

Desde esta perspectiva, el proyecto presenta serias tensiones. En la medida en que tiende a reducir los márgenes de intervención estatal y a debilitar instrumentos orientados a regular el uso y acceso a recursos estratégicos, como los cursos de agua, puede interpretarse como un retroceso en materia de derechos colectivos, comprometiendo también a generaciones futuras. Se trata de un cambio de paradigma que, lejos de ampliar derechos, introduce una orientación regresiva en la forma de concebir la relación entre propiedad, Estado y sociedad.

En relación específica con la tierra rural, se observa un cambio de paradigma. La normativa vigente concibe la tierra como un bien cuyo acceso y control deben ser regulados. El proyecto, en cambio, reduce la intervención estatal a situaciones excepcionales. Se pasa de un esquema orientado a regular estructuralmente quién puede acceder y en qué magnitud, a otro que se limita a intervenir de manera puntual en casos específicos vinculados a Estados extranjeros. Mientras, los grandes capitales privados internacionales —los principales actores del mercado— quedan fuera del alcance de la regulación.

En los fundamentos del proyecto aluden formalmente a la necesidad de resguardar la “soberanía nacional” aunque el contenido de las reformas propuestas habilita la profundización de la extranjerización de los recursos naturales.

Por otro lado, el proyecto del Ejecutivo se apoya discursivamente en la Constitución Nacional, en particular en el Preámbulo y en los artículos 20 y 25, que garantizan la igualdad de derechos civiles para los extranjeros. Dichos artículos se remontan a la Constitución sancionada en 1853 y prácticamente no se modificaron en la reforma de 1994. En este sentido, se observa un desplazamiento en el sujeto al que originalmente interpelaban esas disposiciones constitucionales. En su formulación histórica, dichos artículos estaban orientados a promover la llegada de inmigrantes para que se establezcan, habiten y trabajen en el país. 

En el contexto actual, su utilización habilita la expansión de grandes capitales extranjeros, cuya lógica de funcionamiento difiere sustantivamente de aquellas. Esta reforma, apunta a facilitar dinámicas de apropiación y concentración que pueden implicar control sobre extensiones significativas de tierra y sobre recursos naturales estratégicos, sin necesariamente generar una circulación local de las rentas obtenidas.

Este punto adquiere mayor relevancia si se considera que, en muchos casos, los grandes actores económicos estructuran sus inversiones bajo esquemas que priorizan la protección de sus intereses a través de jurisdicciones externas (por ejemplo, mediante cláusulas que establecen la resolución de controversias en tribunales extranjeros, como los de Nueva York), lo que puede limitar la capacidad del Estado nacional para intervenir en eventuales conflictos.

2. Contenido de la reforma: redefinición del problema y desarticulación de la política pública

El proyecto redefine el problema de la extranjerización de la tierra de manera tal que reduce sustantivamente su alcance.

Mientras que la normativa vigente (Ley 26.737) adopta una definición amplia —incluyendo tanto personas físicas extranjeras como estructuras societarias con participación extranjera directa e indirecta—, el proyecto restringe esta categoría exclusivamente a Estados extranjeros y a entidades en las que estos tengan participación (artículos 29 y 30). Este corrimiento no es menor: en la práctica, las adquisiciones por parte de Estados son excepcionales, mientras que el fenómeno está dominado por grandes capitales privados que operan a través de sociedades y vehículos jurídicos complejos.

Cabe señalar que este proceso no comienza con esta iniciativa. Durante el gobierno de Mauricio Macri ya se habían introducido modificaciones que flexibilizaron la ley, debilitando los mecanismos de control —por ejemplo, limitando la articulación entre organismos como la UIF y la AFIP para detectar maniobras con testaferros—. En este sentido, el proyecto actual profundiza y consolida una tendencia previa.

El resultado es claro: el foco de la regulación se desplaza hacia actores marginales, dejando fuera a los principales protagonistas del mercado de tierras.

Este cambio se ve agravado por la eliminación de los instrumentos centrales de la política pública. El proyecto deroga los artículos 8, 9 y 10 de la ley vigente, suprimiendo:

• el límite del 15% a la titularidad extranjera sobre el territorio nacional, provincial y municipal,

• el límite por nacionalidad dentro de ese porcentaje (30%),

• y el tope de extensión por titular extranjero, junto con los criterios técnicos que ajustaban esa equivalencia según ubicación y calidad de las tierras.

Sin estos umbrales, el Estado pierde su principal herramienta para prevenir procesos de concentración y extranjerización a gran escala.

Asimismo, se eliminan restricciones específicas sobre tierras con acceso a cuerpos de agua y se debilita su articulación con el régimen de zonas de seguridad de frontera. Si bien estas últimas continúan reguladas por normativa específica (Decreto-Ley N.º 15.385/1944), su desvinculación del régimen general de tierras rurales fragmenta la política territorial y reduce su eficacia. En el caso de los recursos hídricos, la consecuencia es más directa: su acceso y control quedan crecientemente mediados por el mercado de tierras.

A esto se suma la desarticulación de la institucionalidad existente. La derogación del artículo 16 elimina el Consejo Interministerial de Tierras Rurales, mientras que la supresión del artículo 5 reduce las obligaciones de información por parte de actores extranjeros. En la práctica, esto implica menos datos, menor capacidad de seguimiento y mayores dificultades para conocer quiénes adquieren tierras y bajo qué condiciones.

Por último, si bien se mantiene la prohibición del uso de testaferros (artículo 6), su reformulación la vuelve más general e imprecisa, lo que puede debilitar su aplicación efectiva.

En conjunto, estas modificaciones no solo flexibilizan el régimen vigente: profundizan una trayectoria de desregulación y reducen la capacidad del Estado para regular, producir información y anticipar dinámicas territoriales. No se trata únicamente de menos regulación, sino de una pérdida de herramientas para comprender y gestionar el fenómeno de la extranjerización.

3. Consecuencias: debilitamiento de capacidades estatales y de la soberanía

Las modificaciones propuestas no solo flexibilizan el régimen existente, sino que también implican un debilitamiento de las capacidades estatales para comprender, establecer límites, monitorear e intervenir sobre la dinámica de la propiedad de la tierra en zonas con alto valor estratégico.

Si esta ley se aplica, las compras de tierras en manos extranjeras —especialmente en los partidos o departamentos ya altamente extranjerizados— dejarían de tener cualquier tipo de límite. En territorios donde hoy ya existe presión de capitales extranjeros, muchas veces a través de testaferros, esto podría profundizarse y empujar los precios aún más al alza.

El Estado no solo ve reducida su capacidad de regulación, sino también su capacidad de producción de conocimiento sobre el territorio, lo cual limita sus posibilidades de intervención. Sin información, sin articulación institucional y sin herramientas técnicas, la capacidad de orientar políticas públicas se ve sustantivamente restringida.

A su vez, las modificaciones propuestas no deberían analizarse de manera aislada, sino en articulación con otras iniciativas recientes que tienden a reconfigurar el rol del Estado en la regulación del territorio y de los bienes comunes: la derogación de la Ley 26.160 -de Emergencia de los territorios indígenas-, las modificaciones a la Ley de glaciares y el RIGI. En conjunto, estas medidas apuntan a reducir o eliminar instrumentos que permitían al Estado planificar, coordinar y sostener políticas públicas que respondan a las necesidades de quienes habitamos el suelo argentino.

En particular, el RIGI promueve esquemas de inversión con amplios beneficios para grandes actores económicos. La combinación de una mayor liberalización en el acceso a la tierra y a las fuentes de agua con incentivos a la inversión de gran escala puede profundizar procesos ya críticos de apropiación, concentración y aprovechamiento privado de rentas asociadas a bienes comunes naturales. A su vez, afecta severamente la capacidad del país para capturar y redistribuir esas rentas en función del interés general. 

A esto se suma un efecto adicional de alta relevancia: la eliminación o flexibilización de los límites a la propiedad extranjera puede incidir en el valor de la tierra, tendiendo a su incremento en zonas de alto interés productivo o estratégico. Esto impacta tanto en las poblaciones arraigadas en estos territorios como en quienes desarrollan actividades productivas o turísticas locales, al dificultar aún más el acceso a la tierra para estos sectores. 

En esa clave debe leerse también la derogación de la Ley 26.160 (de emergencia territorial indígena) que obligaba al Estado nacional a terminar el relevamiento de las comunidades indígenas que habitan nuestro territorio. La derogación implicó que no se terminara el relevamiento sobre más de la mitad de las comunidades. Esta situación precaria se ve más agravada aún con las modificaciones que propone el proyecto de ley en el capítulo II para brindarle celeridad a los procesos de desalojos.

En paralelo, la reducción de restricciones sobre tierras con acceso a cuerpos de agua debilita la protección efectiva de bienes de uso común. En la práctica, esto puede aumentar los riesgos de apropiación o control privado de lagos, ríos y otras fuentes hídricas, en un contexto donde ya existen antecedentes de acceso restringido o disputado en territorios con alto valor paisajístico y estratégico. La ausencia de límites y controles robustos amplifica la posibilidad de concentración de espacios vinculados a recursos hídricos esenciales, incluyendo zonas con presencia de ríos, lagunas y vías navegables, que resultan centrales tanto para el desarrollo productivo como para el acceso público, las actividades recreativas, deportivas y turísticas.

En síntesis, el proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo Nacional, debería rechazarse de plano. Es un proyecto que atenta contra la soberanía nacional, que disminuye las capacidades estatales de intervención frente a situaciones críticas, que pone la tierra y el agua -los bienes comunes- al servicio de corporaciones y grandes capitales no asentados en nuestro territorio y que solo va a aumentar la conflictividad social en cada uno de los territorios donde se implemente. Como señalábamos, la Ley de Extranjerización promovida por Federico Sturzenegger en nombre del gobierno nacional se presenta como un nuevo estatuto legal del coloniaje.

Integran el Observatorio

Pablo Volkind

Matías Oberlin Molina

Julieta Caggiano

Thomás Artopoulos

Gabriela Elias

Micaela Medero Larrosa

Maia Sol Ilutovich

APÉNDICE

Cuadro comparativo de la normativa vigente y la propuesta de modificación

Comparación Ley 26.737 (Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales) y la Ley “de la inviolabilidad de la propiedad privada” o Ley de Extranjerización.

Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, posesión o tenencia de tierras rurales	Ley de Inviolabilidad de la Propiedad Privada
Capítulo II b) Regular, respecto de las personas físicas y jurídicas extranjeras, los límites a la titularidad y posesión de tierras rurales, cualquiera sea su destino de uso o producción.	ARTÍCULO 28.- Sustitúyese el inciso b) del artículo 2° de la Ley Nº 26.737, por el siguiente: "b) Regular la titularidad extranjera sobre la propiedad o posesión de las tierras rurales a fin de resguardar la seguridad, defensa y soberanía nacional".
Capitulo III De los límites al dominio extranjero sobre la propiedad o posesión de las tierras rurales Artículo 3 A los efectos de la presente ley, se entenderá como titularidad extranjera sobre la propiedad o posesión de las tierras rurales, toda adquisición, transferencia, cesión de derechos posesorios, cualquiera sea la forma, denominación que le impongan las partes, y extensión temporal de los mismos, a favor de: a) Personas físicas de nacionalidad extranjera, tengan o no su domicilio real en territorio de la Nación Argentina, con las excepciones establecidas en el artículo 4º de la presente ley; b) Personas jurídicas, según el marco previsto en el artículo 32 del Código Civil, constituidas conforme las leyes societarias de la Nación Argentina o del extranjero, cuyo capital social, en proporción superior al cincuenta y uno por ciento (51%), o en proporción necesaria para formar voluntad social mayoritaria independientemente del porcentaje accionario, sea de titularidad de personas físicas o jurídicas, de nacionalidad extranjera, en las condiciones descriptas en el inciso precedente. Toda modificación del paquete accionario, por instrumento público o privado, deberá ser comunicada por la persona jurídica al Registro Nacional de Tierras Rurales, dentro del plazo de treinta (30) días de producido el acto, a efectos del contralor del cumplimiento de las disposiciones de la ley. Asimismo quedan incluidas en este precepto: 1. Las personas jurídicas, cualquiera sea su tipicidad social, que se encuentren en posición de controladas por cualquier forma societaria o cooperativa extranjera, de conformidad con las definiciones que se establecen en esta ley, en un porcentaje mayor al veinticinco por ciento (25%), o tengan los votos necesarios para formar voluntad social mayoritaria independientemente del porcentaje accionario. 2. Aquellas personas físicas o jurídicas extranjeras que sin acreditar formalmente calidad de socios actúan en una sociedad como si lo fueren. 3. Las sociedades que hayan emitido obligaciones negociables o debentures y ello permita a su legítimo tenedor acrecer en sus tenencias accionarias o convertirlas en acciones en un porcentaje superior al veinticinco por ciento (25%), o que se les permita formar voluntad social mayoritaria independientemente del porcentaje accionario, y se trate de personas físicas o jurídicas extranjeras, de conformidad con las definiciones que se establecen en esta ley. Inciso b) del artículo 2° de la Ley Nº 26.737: b) Regular, respecto de las personas físicas y jurídicas extranjeras, los límites a la titularidad y posesión de tierras rurales, cualquiera sea su destino de uso o producción.	Artículo 29: Sustitúyese la denominación del Capítulo III de la Ley N° 26.737 y su modificatoria por la siguiente: "CAPÍTULO III De los límites al dominio de entes gubernamentales extranjeros sobre la propiedad o posesión de las tierras rurales". Artículo 30 modifica el artículo 3: “ARTICULO 3º — A los efectos de la presente ley, se entenderá como titularidad extranjera sobre la propiedad o posesión de las tierras rurales, toda adquisición, transferencia, cesión de derechos posesorios, cualquiera sea la forma, denominación que le impongan las partes, y extensión temporal de los mismos, a favor de: a) Estados extranjeros, sus organismos centralizados, descentralizados o autárquicos, Empresas del Estado, Sociedades del Estado, Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria, Sociedades de Economía Mixta y aquellas otras organizaciones empresariales donde un Estado extranjero tenga participación en el capital o en la formación de las decisiones societarias o fondos fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes o fondos de un Estado extranjero, según el procedimiento de excepción establecido en el artículo 4° de la presente ley; y b) Personas jurídicas, según el marco previsto en el artículo 141 del CÓDIGO CIVIL Y COMERCIAL DE LA NACIÓN, constituidas conforme a las leyes societarias de la REPÚBLICA ARGENTINA o del extranjero, cuyo capital social sea total o parcialmente de titularidad de alguna de las entidades descriptas en el inciso a). Quedan incluidas en este precepto: l. aquellas sociedades que, sin acreditar formalmente control por parte de alguna de las entidades descriptas en el inciso a) se encuentren bajo control de hecho, el cual se configurará cuando estas, directa o indirectamente: posean una participación sustancial en el capital o en los derechos de voto; cuenten con facultades para designar o remover a la mayoría de los órganos de administración o fiscalización; mantengan acuerdos que les otorguen poder de decisión sobre la gestión o ejerzan una influencia dominante en las decisiones societarias por cualquier otro medio equivalente; 2. las sociedades de participación accidental, las agrupaciones de colaboración y las uniones transitorias de empresas, según la regulación de la Ley General de Sociedades N° 19.550, T.O. 1984 y sus modificatorias, y toda otra forma de colaboración empresarial de carácter accidental y provisorio que se regule en el futuro, cuando en ellas participe alguna de las entidades descriptas en el inciso a); 3. simples asociaciones en los términos del artículo 187 y subsiguientes del CÓDIGO CIVIL Y COMERCIAL DE LA NACIÓN o sociedades de hecho en iguales condiciones respecto de su capital social a las previstas en el apartado 2".
ARTICULO 4º — Quedan exceptuadas de la aplicación de la presente ley, las siguientes personas físicas de nacionalidad extranjera: a) Aquellas que cuenten con diez (10) años de residencia continua, permanente y comprobada en el país; b) Los que tengan hijos argentinos y demuestren una residencia permanente, continua y comprobada en el país de cinco (5) años; c) Aquellas que se encuentren unidas en matrimonio con ciudadano/a argentino/a con cinco (5) años de anterioridad a la constitución o transmisión de los derechos pertinentes y demuestre residencia continua, permanente y comprobada en el país por igual término.	ARTÍCULO 31.- Sustitúyese el artículo 4° de la Ley N° 26.737 y su modificatoria por el siguiente: "ARTÍCULO 4°.- Los sujetos previstos en el artículo 3° de la presente ley tendrán prohibida toda titularidad de dominio o posesión de tierras rurales en el territorio nacionaL Excepcionalmente, podrán ser titulares de dominio o posesión de tierras rurales en el territorio nacional en los casos en los que la operación no constituya un riesgo a la seguridad, defensa y soberanía nacional.
ARTICULO 6º — Queda prohibida toda interposición de personas físicas de nacionalidad argentina, o de personas jurídicas constituidas en nuestro país, a los fines de configurar una titularidad nacional figurada para infringir las previsiones de esta ley. Ello se considerará una simulación ilícita y fraudulenta.	ARTÍCULO 32.- Sustitúyese el artículo 6° de la Ley N° 26.737 y su modificatoria por el siguiente: "ARTÍCULO 6°.- Queda prohibida la interposición de personas humanas o jurídicas a los fines de configurar una titularidad figurada para infringir las previsiones de esta ley. Ello se considerará una simulación ilícita y fraudulenta".
ARTICULO 13. — Para la adquisición de un inmueble rural ubicado en zona de seguridad por una persona comprendida en esta ley, se requiere el consentimiento previo del Ministerio del Interior.	ARTÍCULO 33.- Sustitúyese el artículo 13 de la Ley N° 26.737 y su modificatoria por el siguiente: "ARTÍCULO 13.- La adquisición de inmuebles rurales ubicados en zonas de seguridad de frontera se regirá por las disposiciones, excepciones y procedimientos establecidos en el Decreto-Ley N° 15.385/44, modificado por la Ley N° 23.554 y sus normas complementarias, debiendo requerirse la previa conformidad del MINISTERIO DEL INTERIOR, en los términos de dicha normativa".
CAPITULO V Del Consejo Interministerial de Tierras Rurales	ARTÍCULO 34.- Sustitúyese la denominación del Capítulo V de la Ley N° 26.737 y su modificatoria por la siguiente: "CAPÍTULO V Disposiciones finales".

Se derogan los artículos 5, 8, 9, 10, 11 y 16 de la Ley 26737.

ARTICULO 5º — La reglamentación determinará los requisitos que deberán observar las personas físicas y jurídicas extranjeras para acreditar el cumplimiento de las disposiciones de esta ley, quedando a cargo de la autoridad de aplicación su control y ejecución.

ARTICULO 8º — Se establece en el quince por ciento (15%) el límite a toda titularidad de dominio o posesión de tierras rurales en el territorio nacional, respecto de las personas y supuestos regulados por este capítulo. Dicho porcentual se computará también sobre el territorio de la provincia, municipio, o entidad administrativa equivalente en que esté situado el inmueble rural.

ARTICULO 9º — En ningún caso las personas físicas o jurídicas, de una misma nacionalidad extranjera, podrán superar el treinta por ciento (30%) del porcentual asignado en el artículo precedente a la titularidad o posesión extranjera sobre tierras rurales.

ARTICULO 10. — Las tierras rurales de un mismo titular extranjero no podrán superar las mil hectáreas (1.000 ha) en la zona núcleo, o superficie equivalente, según la ubicación territorial.

Esa superficie equivalente será determinada por el Consejo Interministerial de Tierras Rurales previsto en el artículo 16 de la presente ley, atendiendo a los siguientes parámetros:

a) La localización de las tierras rurales y su proporción respecto del municipio, departamento y provincia que integren;

b) La capacidad y calidad de las tierras rurales para su uso y explotación.

La autoridad de aplicación, a los efectos del otorgamiento del certificado de habilitación, deberá controlar la cantidad de tierras rurales que posea o sea titular la persona adquirente.

Asimismo, se prohíbe la titularidad o posesión de los siguientes inmuebles por parte de las personas extranjeras definidas en el artículo 3º de la presente ley:

1. Los que contengan o sean ribereños de cuerpos de agua de envergadura y permanentes.

2. Los inmuebles ubicados en zonas de seguridad de frontera con las excepciones y procedimientos establecidos por el decreto ley 15.385/44 modificado por la Ley 23.554.

ARTICULO 11. — A los fines de esta ley y atendiendo a los Tratados Bilaterales de Inversión (TBI) suscriptos por la República Argentina y que se encuentren vigentes a la fecha de entrada en vigor de esta ley, no se entenderá como inversión la adquisición de tierras rurales, por tratarse de un recurso natural no renovable que aporta el país receptor.

ARTICULO 16. — Créase el Consejo Interministerial de Tierras Rurales, el que será presidido por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y conformado por el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Jefatura de Gabinete de Ministros, por el Ministerio de Defensa y por el Ministerio del Interior, con los representantes de las provincias, el que tendrá las siguientes funciones:

a) Dirigir las acciones para el cumplimiento de la presente ley;

b) Ejecutar la política nacional sobre tierras rurales;

c) Recabar la colaboración de organismos de la administración centralizada y descentralizada del Estado nacional y las provincias;

d) Determinar la equivalencia de superficies del territorio nacional a que hace referencia el artículo 10 de la presente ley, sobre la base de los instrumentos técnicos elaborados por los organismos oficiales competentes.